Prima procedură, la nivel DSP, este reglementată de Regulamentul de organizare şi funcţionare a comisiei de monitorizare şi competenţă profesională pentru cazurile de malpraxis din 06.11.2006, parte integrantă din Ordinul 1343/2006. Aspectul de prim interes al acestei proceduri îl reprezintă natura deciziei emise de comisia de monitorizare și competență profesională, întrucât calificarea juridică a acestui act delimitează clar criticile care pot fi aduse actului, dar și probatoriul adminisibil în acțiunile civile care contestă legalitatea actului.
Prezentul articol are ca obiect delimitarea clară din punct de vedere juridic a naturii juridice, din perspectiva normelor incidente și a practicii în materie.
- Ipoteza de lucru: Decizia emisă de comisia de monitorizare și competență profesională pentru cazurile de malpraxis este un act administrativ individual, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”. De esența actului administrativ este faptul că acesta emană, în mod evident de la o autoritate sau instituție publică, iar subiectul de drept căruia i se adresează nu are nicio implicare activă în emiterea acestuia. Actul administrativ dă naștere unui raport juridic, lato sensu, fiind obligatoriu, sub aspectul conținutului, pentru subiectul de drept căruia îi este adresat.
Procedura de emitere a deciziei în discuție este reglementată de dispozițiile Regulamentului de organizare şi funcţionare a comisiei de monitorizare şi competenţă profesională pentru cazurile de malpraxis din 06.11.2006, parte integrantă din Ordinul 1343/2006 (denumit în continuare pe scurt „Regulamentul 2006”).
Caracterul de act administrativ a deciziei în discuție transpare din însăși conținutul reglementării enunțate mai sus, întrucât:
- Comisia este constituită în conformitate cu dispozițiile art. 668 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății;
- Competențele și componența Comisiei sunt stabilite prin această reglementare, i.e. Regulamentul 2006;
- În activitatea Comisiei sunt implicați doar membrii acesteia;
- Decizia stabilește doar în baza propriei aprecieri dacă aspectele din sesizarea primită constituie sau nu un caz de malpraxis. În formarea acestei aprecieri va fi avut în vedere și raportul asupra cazului, întocmit de expertul sau grupul de experți desemnat de Comisie;
- Decizia Comisiei este supusă procedurii de comunicare către persoanele implicate;
- Elementele obligatorii ale deciziei Comisiei sunt cele enumerate de dispozițiile Regulamentului 2006;
- Decizia Comisiei poate fi atacată în termen de 15 zile de la comunicare la instanța judecătorească competentă, i.e. Judecătoria.
În mod indubitabil, dată fiind reglementarea tuturor aspectelor la care am făcut referire mai sus, Comisia, care organizează aplicarea dispozițiilor art. 686 din Legea nr. 95/2006, la finalizarea procedurii de cercetare a unei sesizări emite o decizie care reflectă aprecierea sa exclusivă cu privire la o situație de fapt și de drept, decizie care este un act administrativ individual. Este, totodată, indubitabil, că Decizia dă naștere unui singur efect juridic în patrimoniul persoanei sau persoanelor, ca în prezenta cauză, căreia/cărora i se adresează – îi impută malpraxisul medical, formă specifică de răspundere a medicului.
De altfel, în practica judiciară analizată în scopul redactării prezentelor concluzii decizia emisă de Comisie a fost calificată ca atare de către instanțe, mai precis ca act administrativ individual. Cu relevanță, citez în extras:
„Astfel, potrivit art. 19 din Ordinul nr.1343/2006, „După primirea raportului asupra cazului, întocmit de expertul sau grupul de experţi desemnat, comisia analizează documentul înaintat şi stabileşte, prin decizie, în termen de maximum 5 zile lucrătoare de la data primirii lui, dacă în cauză a fost sau nu un caz de malpraxis”. Totodată, potrivit art. 34 din acest act normativ, „Comisia stabileşte, prin decizie, dacă în cauză a fost sau nu o situaţie de malpraxis, având în vedere, obligatoriu, cel puţin următoarele criterii: a) existenţa unei fapte produse în exercitarea unei activităţi de prevenţie, diagnostic şi tratament; b) fapta să fie cauzatoare de prejudiciu patrimonial sau moral; c) vinovăţia făptuitorului; d) raportul de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu”. Or, acest mod de lucru presupune în mod necesar expunerea în cuprinsul deciziei a argumentelor pentru care s-au reţinut a fi sau nu aplicabile respectivele criterii, cu raportare directă la conţinutul noţiunii de malpraxis şi la condiţiile în care intervine răspunderea civilă, astfel cum sunt acestea reglementate prin art. 653 alin.1 şi alin.2 lit.(b) şi art. 654 alin.1 din Legea nr.95/2006 rep.
Instanţa reţine că, privitor la necesitatea motivării în fapt şi în drept a actelor administrative, într-o măsură suficientă şi de natură a permite mai apoi exercitarea neîngrădită a controlului judiciar al instanţei de judecată, s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 1580 din 11 aprilie 2008 a Secţiei de C_________ Administrativ şi Fiscal, publicată, în acest sens existând şi o jurisprudenţă CEDO.
Instanţa supremă a constatat că puterea discreţionară conferită unei autorităţi nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută şi fără limite, căci exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor prevăzute de Constituţie , ori de lege, constituie exces de putere, în contextul în care Constituţia României prevede în art. 31 alin. 2 obligaţia autorităţilor publice de a asigura informarea corectă a cetăţeanului asupra treburilor publice, dar şi asupra problemelor de interes personal, prin urmare, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acel act, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei şi a societăţii de a aprecia asupra legalităţii măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară şi arbitrariu, fiindcă a accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-şi motiveze deciziile echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei şi a statului de drept bazat pe principiul legalităţii.
Tot Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că, în lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiţie a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură şi absenţa acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce absenţa motivării lipseşte de orice eficienţă controlul judecătoresc al actelor administrative.
Într-o altă decizie de speţă, s-a statuat că obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice deoarece, din perspectiva instanţei de judecată, motivarea este decisivă pentru a face demarcaţia între actul administrativ adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de lege autorităţii publice şi cel adoptat prin exces de putere, astfel cum este definit acest termen în articolul 2 alin. 1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Decizia nr. 1153/2008).
Aşadar, a motiva implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt şi de drept care permit înţelegerea şi aprecierea legalităţii sale, iar importanţa acestei exigenţe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum şi de interesele pe care destinatarii actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicaţii. Deci motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt şi de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere şi trebuie realizată într-un mod suficient de detaliat, prin indicarea în speţa de faţă a motivelor pentru care autoritatea emitentă a ajuns la concluzia ca în speţă nu exista un caz de malpraxis, cu alte cuvinte, motivarea trebuia să fie efectivă, respectiv completă, precisă şi circumstanţială.
De altfel, şi în jurisprudenţa comunitară s-a reţinut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi neechivocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită curţilor comunitare competente să efectueze revizuirea actului (cauza C – 367/1995) şi, astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiţie, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă, sau greşită, este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult decât atât, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C – 41/1969) şi o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparenţă, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat şi, în acelaşi timp, permite exercitarea de către curte a controlului jurisdicţional (cauza C – 509/1993).
Instanţa apreciază că, raportat la atribuţiile pe care legea i le conferă, Comisia de monitorizare şi competenţă profesională este un organism cu atributii jursdicţionale, actul emis de aceasta reprezintând o specie a unui act administrativ, a cărui emitere este condiţionata de respectarea principiilor fundamentale în materie, iar motivarea actului administrativ este unul dintre aceste principii. Astfel, hotărârea comisiei trebuie să fie una argumentată în fapt si în drept, numai în aceste condiţii respectându-se exigentele unei decizii cu caracter jurisdicţional. În cadrul procedurii de analiză se desfăsoară o veritabilă judecată, din moment ce se administrează probe (în special proba cu expertiză prin desemnarea unor experti în mod aleatoriu), sunt incidente cazurile de incompatibilitate (art.8 din regulament), pot fi audiate persoanele implicate şi se deliberează, în final fiind emisă o decizie care se comunica parţilor interesate şi care poate fi atacată în faţa instanţei de judecată.
Rezultă, aşadar, că decizia Comisiei nu trebuie să fie motivată strict formal, în sensul de a se mentiona doar dacă există sau nu un caz de malpraxis, ci trebuie să cuprindă elementele de fapt, în concret, care au dus la îndeplinirea cumulativă a celor patru conditii privind existenta unui caz de malpraxis sau, din contră, la neîndeplinirea acestor condiţii. În lipsa unei astfel de motivari, lipsind rationamentul emitentului deciziei, nici partea interesata nu-şi poate exercita in mod efectiv si in cunostinta de cauza dreptul la aparare, nici instanta de judecată nu poate exercita in mod real si efectiv controlul de legalitate.
Or, prezentarea argumentelor care au condus la constatarea că nu există un caz de malpraxis era absolut necesară, pentru ca decizia să poată fi cenzurată de către instanţele de judecată, simpla trimitere la concluziile expertului sau probele administrate în procedura judiciară neputând suplini lipsa motivării în general.
Concluzionând, instanta reţine că decizia contestată nu respectă cerinţele de legalitate, nefiind suficient motivată în fapt şi în drept, nu se arată în mod clar de ce nu sunt întrunite elementele de malpraxis, care dintre condiţii nu sunt îndeplinite, nu s-au stabilit clar consecinţele actelor medicale şi posibila legătură de cauzalitate dintre diagnosticul şi tratamentul aplicat reclamantei şi agravarea stării de sănătate a acesteia.
Prin urmare, având în vedere considerentele expuse, reţinând că Decizia nr. 9 din 28.09.2020 a Comisiei de Monitorizare şi Competenţă Profesională pentru cazurile de Malpraxis T____ nu a fost emisă cu respectarea dispoziţiilor legale, nefiind suficient motivată şi neavând la bază întreaga documentaţie medicală a pacientei, instanţa va admite cererea de chemare în judecată şi va anula Decizia nr. 9/28.09.2020, emisă de pârâtă.
Având în vedere soluţia cu privire la cererea principală, în temeiul dispoziţiilor art. 67C.p.c , instanţa va respinge cererile de interventie accesorie în interesul pârâtei, formulate de intervenienţii B_____ O_____ şi B_______ B_____, ca neîntemeiate” (Sentinta nr. 9635/2021 din 16-iul-2021, Judecatoria Timisoara, anulare act administrativ (Contencios administrativ si fiscal);
Natura deciziei – aceea de act administrativ – este un aspect esențial care nu poate fi ignorat întrucât:
- Actul administrativ individual nu poate fi completat sau întregit, sub aspectul legalității, prin elemente extrinseci. Legalitatea actului administrativ are a fi analizată doar prin raportare la conținutul său, astfel cum acesta reglementat prin lege, iar nelegalitatea sa nu poate fi acoperită prin acte, de orice natură, ulterioare emiterii sale.
Întrucât rațiunea actului de administrativ este aceea de a genera, eo ipso, efecte juridice în patrimoniul subiectelor de drept cărora le este adresat, legiuitorul a reglementat pentru fiecare specie de act administrativ un anumit conținut forma și de fond, anumite cerințe a căror verificare cumulativă este necesară pentru a se concluziona că respectul act administrativ individual a fost emis în condiții de legalitate.
Legalitatea actului administrativ individual este o chestiune care ține de esența acestuia. Nerespectarea condițiilor formale și de fond ale actului administrativ individual nu poate fi suplinită prin alte acte, anterioare ori ulterioare datei emiterii respectivului act administrativ. Poate tocmai în considerarea acestei rațiuni, toate actele administrative individuale au caracter executoriu de la data legalei lor comunicări către subiectul de drept a cărui patrimoniu, a cărui conduită va fi „normat/normată” prin conținutul respectivului act administrativ. Poate tocmai în considerarea acestei rațiuni, legiuitorul a reglementat prezumția de legalitate a actului administrativ individual, fie că în discuție este o decizie de impunere a unei obligații bugetare, un proces-verbal de constatare și sancționare a unei conduite ilicite contravenționale sau o decizie de constatare a unui act de malpraxis.
În concluzie, deși legiuitorul nu o enunță în mod expres, legalitatea actului administrativ nu poate fi suplinită prin alte acte, în sensul de instrumentum, extrinseci. Însă, cu privire la această interdicție, există unanimitate în practica instanțelor de judecată, din care redăm în extras:
„Instanţa de judecată arată că potrivit unei practici judiciare constante s-a statuat că destinatarilor deciziilor care le afectează în mod sensibil interesele trebuie să li se dea posibilitatea de a-şi face cunoscut în mod util punctul de vedere cu privire la elementele pe care administraţia intenţionează să îşi întemeieze decizia şi că motivarea unei decizii administrative este obligatorie şi aceasta nu trebuie să se rezume doar la considerente legate de competenţa emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conţină şi elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.
Motivarea actului administrativ constituie o garanţie împotriva arbitrariului şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective cum este cazul şi în speţa de faţă.
Instanţa arată că în lipsa argumentelor pârâtei pentru fundamentarea luării Hotărârii nr. 17/03.07.2020 a Consiliului de Administraţie al Inspectoratului Şcolar Judeţean A___, cu privire la reducerea/transformarea 0,5 normă de pedagog şcolar din cadrul Liceului Tehnologic “Ţ___ Moţilor”, reclamanta nu este în măsură să-şi orienteze conduita, fiind nevoită să speculeze asupra posibilelor impedimente pe care administraţia le-a avut în vedere atunci când a adoptat Hotărârea nr. 17.
În speţă, aspectele neclare în prezenta cauză au fost amplificate de împrejurarea că deşi reclamanta a solicitat revocarea Hotărârii nr. 17/03.07.2020 a Consiliului de Administraţie al Inspectoratului Şcolar Judeţean A___, cu privire la reducerea/transformarea 0,5 normă de pedagog şcolar din cadrul Liceului Tehnologic “Ţ___ Moţilor”, arătând în mod intuitiv, raţiunile pentru care se impune revocarea actului administrativ (f. 14) nici cu prilejul răspunsului formulat sub nr. 4657/04.08.2020 de către pârât în etapa soluţionării contestaţiei administrative, lipsurile deciziei contestate nu au fost suplinite şi nici nu s-a făcut referire de către pârâtă, nici măcar în mod generic, la posibilele motive care au determinat adoptarea hotărârii contestate de către reclamantă.
În aceste condiţii, instanţa de judecată apreciază că în absenţa motivării Hotărârii nr. 17/03.07.2020 a Consiliului de Administraţie al Inspectoratului Şcolar Judeţean A___, cu privire la reducerea/transformarea 0,5 normă de pedagog şcolar din cadrul Liceului Tehnologic “Ţ___ Moţilor” este în imposibilitate să aprecieze asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii dispuse de către pârâtă prin actul administrativ contestat de reclamantă, motiv pentru care se impune a fi admisă prezenta acţiune şi anulată Hotărârea nr. 17/03.07.2020 a Consiliului de Administraţie al Inspectoratului Şcolar Judeţean A___, cu privire la reducerea/transformarea 0,5 normă de pedagog şcolar din cadrul Liceului Tehnologic “Ţ___ Moţilor”.
Instanţa de judecată arată că motivarea Hotărârii nr. 17/03.07.2020 a Consiliului de Administraţie al Inspectoratului Şcolar Judeţean A___, cu privire la reducerea/transformarea 0,5 normă de pedagog şcolar din cadrul Liceului Tehnologic “Ţ___ Moţilor” cu ocazia depunerii întâmpinării şi expunerea prin întâmpinare a raţiunilor care au condus la adoptarea actului administrativ contestat nu poate fi primită de către instanţa de judecată întrucât completarea hotărârii atacate în contencios administrativ cu elemente extrinseci actului administrativ contestat nu poate fi analizată de către instanţa de judecată sub aspectul legalităţii şi temeiniciei măsurii adoptate de către administraţie (Sentinta nr. 57/2021 din 05-feb-2021, Tribunalul Alba, anulare act administrativ (Contencios administrativ si fiscal)
Curtea îşi exprimă rezerva în ceea ce priveşte înscrisurile depuse de pârât, despre care a susţinut că au stat la baza hotărârii ce face obiectul prezentei, deoarece existenţa şi cuprinsul lor nu sunt amintite nici măcar formal în Hotărârea nr. 18/466/6.06.2018, existând suspiciunea întocmirii pro causa.
Separat de aceasta, un act administrativ trebuie să conţină el însuşi elementele prevăzute de lege, complinirea lipsei motivării cu mijloace de probă extrinseci, de natura celor depuse, nefiind posibilă” (Sentinta nr. 53/2019 din 28-mai-2019, Curtea de Apel Suceava, anulare act administrativ (Contencios administrativ si fiscal);
„Instanţa va analiza împreună atât motivul de nelegalitate afirmat de reclamantă constând în nemotivarea actului cât şi celelalte aspecte ce ţin de nelegalitate, existând o legătură indisolubilă între acestea.
Cu privire la obligaţia de motivare a actelor administrative, ca cerinţă extrinsecă de legalitate, în jurisprudenţa Înaltei ##### de Casaţie şi Justiţie se reţine că :
Aşadar, Înalta ##### reţine că orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acel act administrativ, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei şi a societăţii de a aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară şi arbitrariu. A accepta teza potrivit căreia angajatorul nu trebuie să-şi motiveze deciziile echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei, a statului de drept bazat pe principiul legalităţii.
De altfel, şi în jurisprudenţa comunitară se reţine că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi univocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită curţilor comunitare competenţa să efectueze revizuirea actului.
Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiţie, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare.
O detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparenţă, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat şi, în acelaşi timp, permite exercitarea de către ##### a controlului jurisdicţional (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1580 din 11 aprilie 2008, www.scj.ro.).
Prin urmare, motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiţie de legalitate a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.
Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarului actului, care va putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci, în cele din urmă, permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia.
Desigur, ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său.
Aşadar, a motiva implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt şi de drept care permit înţelegerea şi aprecierea legalităţii sale, iar importanţa acestei exigenţe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum şi de interesul pe care destinatarul actului ar putea să îl aibă în primirea acestor explicaţii şi deci motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt şi de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere, deci trebuie realizată într-un mod suficient de detaliat; motivarea trebuie să fie efectivă, respectiv completă, precisă şi circumstanţială” (Sentinta nr. RJ 729d6d442/2024 din 09-mai-2024, Curtea de Apel Bucuresti, contestatie act administrativ fiscal (Contencios administrativ si fiscal);
„In speta dedusa judecatii, prin decizia mentionata se completeaza motivarea actului administrativ fiscal atacat, insa nu se analizeaza problema efectiv invocata de reclamanta cu privire la inexistenta unei motivari corecte a deciziei de impunere in discutie, reclamanta aratand ca, datorita felului in care este intocmit actul administrativ fiscal atacat, nu intelege ce reprezinta sumele care i se pun in sarcina.
Din contra, prin modalitatea in care intimata rezolva contestatia formulata, prin explicitarea temeiurilor de fapt ale sumelor calculate si a datei scadentei obligatiilor principale, aceasta recunoaste, in fapt, ca decizia de impunere atacata este insuficient motivata si completeaza aceasta motivare.
Aceasta procedura este nelegala din doua motive: pentru ca nu analizeaza deloc critica privind incorecta motivare a actului atacat si pentru ca intelege sa completeze, in mod extrinsec, motivarea actului administrativ fiscal atacat. Procedand in acest mod se incalca prevederile art. 276 al.1 Cod procedura fiscala” (Sentinta nr. 4579/2018 din 29-iun-2018, Tribunalul Bucuresti, contestatie act administrativ fiscal (Contencios administrativ si fiscal);
„În ceea ce priveşte respectiva critică adusă deciziei contestate, lipsa motivelor de fapt pe care se întemeiază, tribunalul reţine că, într-adevăr, motivarea actelor administrative reprezintă o condiţie de valabilitate a acestora, emitentul unui astfel de act având obligaţia de a indica în mod neechivoc chiar în cuprinsul unui astfel de act elementele de fapt şi de drept care au stat la baza soluţiei adoptate, pentru a permite atât destinatarului actului să le cunoască şi să îşi formuleze eventualele apărări, cât şi instanţei de judecată să exercite un control efectiv al legalităţii şi temeiniciei actului.
Motivarea este aceea care conferă actului transparenţă şi care, pe de o parte, permite persoanei vizate să verifice dacă actul este corect fundamentat, iar, pe de altă parte, face posibilă exercitarea controlului jurisdicţional, absenţa sau insuficienţa motivării neputând avea altă consecinţă decât nulitatea actului.
În consecinţă, motivarea actelor administrative constituie o obligaţie g_______ a autorităţii/instituţiei p______ şi este aplicabilă oricărui act administrativ, îndeplinind un dublu rol- acela de transparenţă în favoarea beneficiarului actului, precum şi acela de instrument eficient în realizarea controlului judiciar.
Codul de procedură fiscală aprobat prin Legea 207/2017 prevede expres, la art. 46 alin. 2 lit. e şi f, obligativitatea motivării în fapt şi în drept a actului administrativ fiscal.
În plus, şi în jurisprudenţa comunitară se reţine că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară raţionamentul urmat de instituţia care a adoptat măsura contestată, astfel încât să permită persoanelor vizate să stabilească motivarea acesteia, iar instanţelor să efectueze revizuirea actului.
Lipsa motivării actului atrage automat imposibilitatea atacării acestuia în mod eficient, ceea ce contravine art. 6 alin. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului, articol care garantează dreptul la un proces echitabil, întrucât reclamantul este în imposibilitate de a formula o apărare corespunzătoare.
Examinând conţinutul deciziei contestate, instanţa constată că aceasta nu cuprinde motivele de fapt care au determinat adoptarea măsurii de anulare din oficiu, a înregistrării în scopuri TVA, nefiind identificată situaţia concretă ce a generat necesitatea măsurii luate, fiind făcută o simplă referire la anularea acesteia, cu data comunicării deciziei, întrucât persona impozabilă nu justifică intenţia şi capacitatea de a desfăşura activităţi economice care implică operaţiuni din sfera TVA, potrivit art. 316 alin. 9 din Codul fiscal, neputând suplini această cerinţă imperativă a motivării actului administrativ fiscal.
Apreciază tribunalul că o atare cerinţă nu este îndeplinită nici prin menţionarea în cuprinsul deciziei contestate a unui referat de analiză privind anularea înregistrării în scopuri de TVA, în cuprinsul căruia s-ar găsi motivul anulării, în condiţiile în care e necesar ca motivarea să reiasă din cuprinsul respectivului act, nefiind permis a fi suplinită de elemente extrinseci, cu atât mai mult cu cât în privinţa respectivului referat nu s-a făcut dovada că ar fi fost comunicat reclamantei” (Sentinta nr. 855/2018 din 15-mai-2018, Tribunalul Valcea, anulare act administrativ (Contencios administrativ si fiscal).
- Dacă actul administrativ în discuție nu îndeplinește conținutul formal minimal reglementat pentru valabila sa emitere, acesta este lovit de nulitate absolută
În conformitate cu dispozițiile art. 19 din Regulamentul 2006 “după primirea raportului asupra cazului, întocmit de expertul sau grupul de experţi desemnat, comisia analizează documentul înaintat şi stabileşte, prin decizie, în termen de maximum 5 zile lucrătoare de la data primirii lui, dacă în cauză a fost sau nu un caz de malpraxis”.
Potrivit dispozițiilor art. 34 din Regulamentul 2006 “comisia stabileşte, prin decizie, dacă în cauză a fost sau nu o situaţie de malpraxis, având în vedere, obligatoriu, cel puţin următoarele criterii: a) existenţa unei fapte produse în exercitarea unei activităţi de prevenţie, diagnostic şi tratament; b) fapta să fie cauzatoare de prejudiciu patrimonial sau moral; c) vinovăţia făptuitorului; d) raportul de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu”.
Definiția noțiunii de malpraxis medical se regăsește în dispozițiile art. 653 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, având următorul conținut: “malpraxisul este eroarea profesională săvârşită în exercitarea actului medical sau medico-farmaceutic, generatoare de prejudicii asupra pacientului, implicând răspunderea civilă a personalului medical şi a furnizorului de produse şi servicii medicale, sanitare şi farmaceutice”. In continuare, potrivit dispozitiilor art. 653 alin. (2) din actul normativ sus-rubricat, “personalul medical răspunde civil pentru prejudiciile produse din eroare, care includ şi neglijenţa, imprudenţa sau cunoştinţe medicale insuficiente în exercitarea profesiunii, prin acte individuale în cadrul procedurilor de prevenţie, diagnostic sau tratament”.
Raportat la dispozițiile legale sus-citate, se impune formularea următoarelor concluzii:
- răspunderea personalului medical pentru malpraxis constituie, în esență, o formă a răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie, antrenabilă în condițiile art. 1349 C.civ., specificitatea formei de răspundere fiind dată de tipicul faptei ilicite, mai precis eroarea profesională săvârşită în exercitarea actului medical sau medico-farmaceutic, generatoare de prejudicii asupra pacientului, implicând răspunderea civilă a personalului medical şi a furnizorului de produse şi servicii medicale, sanitare şi farmaceutice;
- raspunderea este antrenată prima faciae prin decizie CMCPCM;
- decizia CMCPCM trebuie să cuprindă, în mod obligatoriu – potrivit dispozițiilor imperative ale art. 34 din Regulament, sus-citate, o analiză – fie aceasta și minimală, a următoarelor elemente: a) existenţa unei fapte produse în exercitarea unei activităţi de prevenţie, diagnostic şi tratament; b) fapta să fie cauzatoare de prejudiciu patrimonial sau moral; c) vinovăţia făptuitorului; d) raportul de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu.
Raportat la consecințele juridice antrenate de decizia CMCPCM, legiuitorul a reglementat elemente obligatorii ale acestui act, elemente care trebuie să se regasească în mod obligatoriu în cuprinsul acestuia, astfel cum dispun și prevederile art. 34 din Regulament, sus-citate. În absența acestor elemente și a unei analize, chiar și sumare a condițiilor reglementate de lege pentru antrenarea răspunderii civile a personalului medical în condițiile Regulamentului, coroborat cu dispozițiile Legii nr. 95/2006, nicio instanță de judecată nu poate exercita controlul cu privire la legalitatea și temeinicia deciziei adoptate de CMCPCM.
Din aceasta perspectivă, subliniez că analiza, de catre CMCPCM, a întrunirii elementelor răspunderii personalului medical nu poate fi suplinită prin niciun element extrinsec, cum ar fi raportul de expertiză solicitată de aceasta. În concret, acest raport are rolul de a furniza lămuriri CMCPCM, însă Comisiei ii revine prerogativa ca, pornind de la concluziile raportului, să stabilească, în mod argumentat (i.e. temeinic) și prin obiectivarea elementelor enumerate de dispozitiile art. 34 din Regulament, dacă în cauza cu care a fost sesizată sunt întrunite sau nu elementele necesare pentru a califica un act medical ca fiind malpraxis.
Decizia 278/2018 reiterează într-o manieră automată concluziile raportului depus de expertul desemnat de CMCPCM, care nu face referire la un management defectuos al cazului, ci dimpotrivă, enunță ca prima concluzie faptul ca aspectele cuprinse în sesizarea adresata CMCPCM nu pot fi asimilate unui act de malpraxis.
În aceste condiții, atât timp cât Comisia ar fi apreciat concluzia expertului ca fiind presupus incorectă, decizia contestată ar fi trebuit să conțină minime elemente în raport de care CMCPCM a ajuns la o concluzie contrară.
Aplicând rigorile inerente prezumției de legalitate a actului administrativ individual, verificarea conțintului unei Decizii emise de CMCPCM ar trebui să perimită instanței să deceleze următoarele elemente:
- în ce anume constă eroarea profesională săvârșită
- în exercitarea cărui act medical din multitudinea actelor medicale referite, respectiv
- cui i-ar trebui imputată
- pretinsa neglijenţă, imprudenţă sau cunoştinţele medicale insuficiente în exercitarea profesiunii și prin care act medical.
Este evident că o decizie trebuie să cuprindă în preambul său argumentarea criteriilor avute în vedere, impuse cu titlu imperativ de către legiuitor, întrucât nu este importantă atât concluzia finală, cât mai ales rațiunea pentru care această decizie a fost adoptată, finalitatea motivării fiiind aceea de a permite părților vizate exercitarea efectivă și eficientă a dreptului la apărare prin atacarea deciziei.
Motivarea sau argumentarea reprezintă un element necesar oricărei hotărâri, indiferent dacă aceasta emană de la un organ extrajudiciar sau judiciar. Motivarea unei decizii este o puternică garanție a imparțialității organului decizional, a calității actului întocmit și oferă posibilitatea unui cerc larg de persoane de a cunoaște conținutul considerentelor care au determinat adoptarea unei anumite hotărâri. Scopul motivării este tocmai acela de a fundamenta și explica măsurile adoptate și concluzia decelată.
- Temeinicia actului, aspect eminamente subsidiar. Discuție pe probatoriu și eventualele efecte ale administrării acestuia
Din rațiuni care țin de strategie juridică, dar și din perspectiva art. 194 și art. 204 C.pr.civ., în cvasi-totalitatea cazurilor, sfatul cel mai precaut al avocatului adresat clientului cadru medical va fi să conteste și temeinicia actului administrativ al Comisiei, mai precis să prezinte o argumentare, cu referințe la standarde și ghiduri, care să aibă ca finalitatea excluderea unei eventuale culpe medicale.
Deși părți în cauză vor fi medicul, în calitate de reclamant, și Comisia, în calitate de pârâtă, în cvasi-totalitatea cazurilor pacientul va avea calitatea de intervenient accesoriu în favoarea Comisiei.
În acest cadru procesual, se va aduce în discuție necesitatea administrării probei cu expertiza medico-legală tocmai pentru a se confirma apărarea eminamente subsidiară a medicului, în sensul că acesta a acționat în conformitate cu standardele și ghidurile aplicabile actului medical analizat, în sensul că a fost respectată limita de acțiune pe care o reglementează stadiul științei medicale la un anumit punct în timp. Așadar, discuția în proces se va deplasa din zona de legalitate în zona de temeinicie.
Întrebarea este următoarea: concluziile unui raport de expertiză medico-legală administrat în procesul având ca obiect verificarea legalității actului administrativ este de natură a suplini lacunele actului atacat? O eventuală concluzie defavorabilă a unui astfel de raport este de natură a suplini nerespectarea dispozițiilor art. 34 din Regulamentul 2006?
Răspunsul corect este nu. Pentru că, astfel cum am explicat și mai sus, nelegalitatea deciziei, act administrativ individual, nu poate fi acoperită prin elemente extrinseci, indiferent de complexitatea acestor elemente extrinseci. Lacunele deciziei nu pot fi acoperite post factum, prin alte acte, indiferent care ar fi persoana emitentului acestor acte.
Concluzia nu este nicidecum prejudiciantă pentru pacient, întrucât remediile procesuale nu sunt limitate doar la verificarea legalității Deciziei DSP, astfel cum am indicat și în scurta introducere la prezenta opinie.
Leave a Reply